根据“规划建设用地规模负增长”、“以土地利用方式转变倒逼城市发展转型”的要求，上海已进入存量土地开发为主的阶段，城市更新将成为上海可持续发展的主要方式。

4月29日举行的上海市政府新闻发布会上，上海市规划国土资源局副局长徐毅松表示，《上海市城市更新实施办法》已经于4月7日通过上海市政府常务会议审议，即将下发。

所谓的城市更新，主要是指对建成区的城市空间形态和功能进行改善。今年是上海城市更新工作的开局年，也是比较关键的一年，徐毅松称，希望总结一批可复制、可推广的优秀案例，来进一步推进试点工作。目前上海已经启动了包括徐汇区西亚宾馆开放公共空间等在内的首批试点。

上海建设用地总规模接近规划天花板，新增用地空间非常狭小。2013年底上海建设用地3070平方公里，约占全市陆域面积45%，2008~2013年6年间，城市建设用地年均净增量近50平方公里。距离2020年3226平方公里的终极规模，只剩下156平方公里的增量空间。

根据上海新一轮城市总体规划，必须遵循的一条原则就是严守用地底线，实现建设用地“零增长”甚至负增长。这也就意味着，今后几年上海平均每年新增建设用地只能控制在20多平方公里，不到2008~2013年6年年均增量的一半。

基于此，上海将很难单纯依靠农用地转为建设用地，更多的必须从建设用地布局调整，以及结构优化上寻找出路。

徐毅松说，当前，上海市建成区还存在城市能级不高、活力不足、公共空间和服务设施仍有较大缺口、城市慢行系统便利化程度不高、城市风貌保护不够等问题。

在实施城市更新过程中，吸引包括物业主体、社会公众、多领域专业人士等的多方参与，是一个重要的路径。为实现多方参与，上海提出在建成区给予适度的规划、土地政策。

比如，在规划方面，可以有条件地实现用地转性、高度提高、容量增加。

具体来说，在符合区域发展导向和国家规划土地法规要求的前提下，允许用地性质的兼容与转换，鼓励公共性设施合理复合集约设置；在地区整体空间对建筑高度不敏感的地区，允许高度适度提高，紧凑建设，以高度换开放空间等。

而在土地方面，允许创新土地开发方式，按照存量补地价的方式，支持现物业权利人或者现物业权利人的联合体，依据规划重新取得建设用地使用权。

此外，还可以沿用旧区改造出让金返还政策。

目前，上海的城市更新主要聚焦于公共空间、公共服务设施不足的地区，工作难度大，需投入资金多，为鼓励区县推动城市更新工作，沿用旧区改造和城中村改造土地政策，对于城市更新中存量补地价的土地出让收入，在计提后返还区县专项用于城市更新工作。

徐毅松表示，此举并不会冲击现有市场土地管理，因为目前土地收储还是城市改造的有效方法，试点是在中心城范围，不包括已经列入土地征收范围内的旧区改造、工业区转型，以及城中村地区。“我们制订《更新办法》的时候也做了大量的调研工作，试点项目的数量和试点范围是比较可控的，我们研判下来不会对现有的土地市场造成冲击。”